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南平市人民政府关于印发南平市推广运用政府和社会资本合作(PPP)模式实施方案的通知
发布时间:2016年05月05日  点击:次  信息来源:南平市政府

 各县(市、区)人民政府,武夷新区管委会,市直有关单位:

《南平市推广运用政府和社会资本合作(PPP)模式实施方案》已经市政府常务会议研究同意,现印发给你们,请遵照执行。

 

                                                                                              南平市人民政府

                                                                                               2016年3月29日

(此件主动公开)                   

南平市推广运用政府和社会资本

合作(PPP)模式实施方案

 

根据《国务院转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见的通知》(国办发〔2015〕42号)、《福建省人民政府关于推广政府和社会资本合作(PPP)试点的指导意见》(闽政〔2014〕47号)及《福建省人民政府办公厅关于推广政府和社会资本合作(PPP)试点扶持政策的意见》(闽政办〔2015〕69号),结合我市实际,制定本实施方案。

 一、总体思路和基本原则

(一)总体思路

政府和社会资本合作(Public-Private-Partnership,以下简称PPP)模式是指政府与社会资本为提供公共产品和服务而建立在契约基础上的一种长期合作关系,以特许经营权为基础,以风险分担、利益共享为特征,通过引入市场竞争和激励约束机制,发挥各方优势,提高公共产品和服务的质量和供给效率,实现政府、企业和社会多方共赢。

立足于加强和改善公共服务,形成有效促进政府和社会资本合作模式规范健康发展的制度体系,培育统一规范、公开透明、竞争有序、监管有力的政府和社会资本合作市场。着力化解政府性债务风险,积极引进社会资本参与融资平台公司存量项目改造,争取通过政府和社会资本合作模式减少政府性债务。

(二)基本原则

1、风险分担。政府与社会资本承担相应的项目建设和运营风险。原则上,项目设计、建设、技术、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担,法律、政策和最低需求等风险由政府承担,不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担,政府不给予PPP项目过高的补贴承诺,也不兜底市场风险。

2、利益共享。通过政府授予特许经营权核定价费标准以及政府购买服务等方式,建立合理的投资回报机制,稳定社会资本收益预期。政府既要充分调动社会资本参与的积极性,保障公共利益,提高公共服务质量和效率,又要防止不合理让利或利益输送,平衡好项目的财务效益和社会效益,确保实现激励相容。

3、公开透明。建立统一的政府与社会资本合作的项目信息发布平台,实行统一市场准入,创造平等投资机会,采取公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购等方式,公平择优确定社会投资人,实现各类社会资本平等参与、投资回报科学合理、运作公开透明。

4、诚信守约。政府与社会资本在平等协商、依法合规的基础上签订项目合同,明确提供公共产品的标准及付费等内容,并通过合约明晰PPP项目参与方各自的权利和责任。政府与社会资本一旦签署合约,应当严格按照合约约定内容执行,无故违约必须承担相应责任。

二、项目范围

PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的基础设施、公共服务类项目。优先选择一些投资规模相对较大(原则上不低于1亿元,社会民生短板项目可适当降低)、市场化程度相对较高、技术发展比较成熟、收益比较稳定、价格调整机制相对灵活、合作期限较长(一般为10—30年)的领域推广运用PPP模式,重点推进能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域,鼓励采用政府和社会资本合作模式,吸引社会资本参与,其中在能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等特定领域需要实施特许经营的,按《基础设施和公用事业特许经营管理办法》执行。

对于已建成的项目,相关行业主管部门应积极探寻植入PPP模式,引入社会资本并组建PPP项目公司,通过项目租赁、重组、转让等方式对原项目进行升级改造或合作经营,以缓解财政资金压力、提升经营管理水平、改善公共服务质量。

三、操作方式

上述领域中,对于具有明确的收费基础,并且经营收费能够完全覆盖建设和经营成本,能产生合理利润的经营性项目,通过政府授予特许经营权进行投资运营主体招商,依法放开建设、运营市场,推进市场化运作;对于经营收费不足以覆盖投资成本和收益,或者虽然可基本实现保本微利,但前期投入较大、投资回收期较长的准经营性项目,通过政府授予特许经营权附加部分必要补贴等措施,建立投资、补贴与价格的协同机制,为投资者获得合理回报积极创造条件;对于缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本的非经营性项目,通过政府购买服务等机制,科学合理保障社会投资人应该享有的权益。

四、操作流程

(一)项目识别

由财政部门牵头,发改和各行业主管部门配合,根据本辖区国民经济和社会事业发展规划及各行业专项发展规划,从基础设施及公共服务类中的新建、改建项目或存量公共资产中遴选潜在可实行PPP模式的项目,通过评估论证的项目,作为PPP模式的适用项目,由发改部门报本级政府PPP工作领导小组批准后,进入PPP项目储备库,下达实施PPP模式的项目前期工作计划,由政府指定的项目实施机构进行项目准备。

(二)项目准备

项目实施机构应组织编制PPP项目实施方案,实施方案应包括项目的基本概况、规模与期限、规划条件和土地落实情况、技术路线、产品或服务的数量、质量和标准、投融资结构、合作伙伴的选择条件和方式、实施进度计划、投资回报方式、价格确定和调整机制、财务测算与风险分析、必要的政府投资、财政补贴及政府承诺等事项,在征求发改、财政、规划、建设、国土、环保等部门的意见后,报本级政府批准后组织实施。

(三)项目采购

PPP项目由项目实施机构在政府采购平台上公开发布,规范设置投资准入门槛,确保各类投资主体平等参与。采购文件编制中既要考虑项目的经济技术指标,更要综合评估项目合作伙伴的专业资质、技术能力、管理经验、财务实力、信誉状况等因素,评审过程中应对项目方案的可行性、经济性和财政负担能力等进行充分论证,择优选择诚实守信、安全可靠的合作伙伴。项目实施机构应在规定的信息发布渠道公开项目采购各个环节,包括采购公告、资格预审、评审结果、项目合同等信息,保证程序公开、过程透明。

项目采购结果公示期满无异议的,应在本级政府审核同意后,由项目实施机构与中选社会资本依法签订项目合同,重点关注项目的功能和绩效要求、付款和调整机制、争议解决程序、退出安排等关键环节,确保合同内容全面、规范、有效。合同内容应包括:1.项目组织结构;2.项目建设要求;3.特许经营内容、范围及期限;4.产品和服务标准;5.价格、收费、补贴的确定方法及调整机制;6.设施的权属与处置;7.设施维护和更新改造;8.绩效指标及评价机制;9.安全管理;10.履约保证;11.退出及项目移交机制;12.违约责任;13.争议解决方式;14.应该约定的其他事项。

(四)项目执行

项目实施机构和其它政府相关职能部门应监督社会资本按照采购文件和项目合同约定,按时足额出资设立项目公司,认真履行项目的融资、建设、运营、维护和移交等合同义务,定期监测项目产出的绩效指标,确保公共产品和服务供给的质量、效率和可持续性。项目合同中涉及有政府支付义务的,项目实施机构应根据项目合同约定的产出说明,按照实际绩效直接(或通知财政部门)向社会资本(或项目公司)及时足额支付。设置超额收益分享机制的,当项目收益超出预期时,依据合同约定,下调公共产品或服务的价格或减少财政补贴、提高财政分成比例,降低社会资本的超额收益。

财政部门要督促相关行业主管部门和项目实施机构,加强对项目公共产品或服务质量和价格的监管,建立政府、服务使用者共同参与的综合性评价体系,积极探索政府部门和社会资本之外的第三方评审机制,对项目运作的绩效目标实现程度、运营管理、资金使用、公共服务质量、公众满意度等进行综合绩效评价。评价结果依法向社会公开,并作为项目价格、补贴、合作期限等调整的依据。

(五)项目移交

PPP项目期满或提前终止移交时,项目实施机构或政府指定的其他机构应组建项目移交工作组,按照PPP项目合同中明确的移交形式、移交内容、移交标准和补偿方式与社会资本确认移交手续,组织性能测试。社会资本要把满足性能测试要求的项目资产、知识产权和技术法律文件,连同资产清单完整移交给项目实施机构或政府指定的其他机构,办妥法律过户和管理权移交手续。性能测试结果不达标的,项目实施机构或政府指定的其他机构应要求社会资本进行恢复性修理、更新重置或提取履约保函。

五、配套政策

(一)财政政策

符合现行政策的PPP项目公司,优先上报争取中央和省上资金投入支持。市财政局根据PPP项目实施进展情况,统筹安排1亿元增信资金为PPP项目贷款提供增信支持。对已签订合同并开工建设的PPP项目给予前期费用奖励,标准是:投资规模5000万元至1亿元(含1亿元,下同)的项目奖励10万元;1亿元至5亿元的项目奖励20万元;5亿元至10亿元的项目奖励30万元,10亿元至20亿元的项目奖励50万元,20亿元以上的项目奖励80万元,列入财政部PPP示范项目的,奖励金额按上述标准增加20%。

(二)金融政策

鼓励金融机构按照风险可控、商业可持续原则积极探索适合PPP项目特点的信贷产品和贷款模式,为符合条件的PPP项目在授信额度、质押融资、银团贷款、保函业务等方面提供融资服务。因项目实施需要,经本级政府批准,PPP项目特许经营权可用于向金融机构进行质押融资。鼓励专业担保公司对符合条件的PPP项目提供直接担保、再担保、联合担保、担保与保险相结合等担保服务。优先支持PPP项目公司通过境内外上市、进入股权交易中心等方式进行股权融资,并享受我市扶持企业上市优惠政策。支持PPP项目公司开展项目融资,依照国家有关规定采用企业债券、公司债券、中期票据等方式通过债券市场筹措投资资金。

(三)用地政策

实行多样化土地供应,保障项目建设用地。对符合划拨用地目录的项目,可按划拨方式供地,划拨土地不得改变土地用途。建成的项目经依法批准可以抵押,土地使用权性质不变,待合同经营期满后,连同公共设施一并移交政府;实现抵押权后改变项目性质应该以有偿方式取得土地使用权的,应依法办理土地有偿使用手续。不符合划拨用地目录的项目,以租赁方式取得土地使用权的,租金收入参照土地出让收入纳入政府性基金预算管理。同一宗PPP项目用地有两个或两个以上意向用地者的,采取招标、拍卖方式进行出让或租赁供地,可将土地使用权的招拍挂出让或租赁工作与PPP项目招投标同步进行。以作价出资或者入股方式取得土地使用权的,应当以市、县人民政府或授权的单位作为出资人,制定作价出资或者入股方案,经市、县人民政府批准后实施。对出让前的项目用地进行一级开发的,应按照闽委办发〔2014〕18号文件要求执行。

(四)价格政策

特许经营者向公众提供公共产品或者服务的价格属于政府定价或政府指导价项目的,应执行价格主管部门制定的价格,除此之外,放开其它项目限制,由经营者根据市场自行定价。

六、保障机制

(一)加强组织领导

成立市推广政府和社会资本合作(PPP)模式工作领导小组,由市政府分管领导任组长,市财政局作为牵头部门,发改、财政、国土、环保、住建、交通运输、国资委、监察、审计、法制办、金融办、人行、银监、三大园区管委会等相关部门作为成员单位,明确工作体制机制,研究完善相关政策体系,统筹安排全市PPP工作总体规划和进度,统一指导、协调和推动各县、市及各部门开展PPP工作,形成工作合力,确保PPP项目顺利实施。各县(市、区)要建立相应的协调机制,按照全市统一部署,组织开展本辖区PPP工作。

(二)明确工作职责  

财政部门履行牵头部门职责,会同发改部门统筹协调,与有关部门共同研究政策法规,汇总各单位项目储备,推进信息交流,做好对下的业务指导;落实财税政策,加强项目的对外发布和推介,参与制定和审核项目实施方案,监管项目政府采购。发改部门会同财政重点做好项目筛选和推荐工作,加强项目实施的审核和指导;同时对筛选出本级可实施的PPP模式项目,建立PPP项目储备库,下达实施PPP项目前期工作计划。金融办、人行、银监部门要积极指导金融机构创新符合PPP模式的金融服务,为PPP项目提供融资支持。各行业主管部门根据本行业特点和经营属性,制定和公布行业技术规范,明确准入标准、服务质量和监管细则,会同相关部门对潜在可实施PPP模式的项目开展评估论证,组织编制PPP项目实施方案,做好项目采购、执行监管、绩效评价和项目移交等工作。

规划、国土、环保、建设等有关行政审批部门要继续优化流程,提高工作效率,做好各项审批服务工作,督促社会投资主体严格遵守环保、用地、节能、质量、安全等规定,指导企业依法经营。监察、审计等部门在各自职责范围内依法履行监督管理职责。

(三)提升专业能力

加强引导,积极发挥各类专业中介机构在PPP项目的决策论证、资产评估、成本核算、经济补偿、项目融资、合同管理等方面的积极作用,提高项目决策的科学性、项目管理的专业性以及项目实施效率。

(四)加强监督管理

将PPP工作领导小组已确定拟实施PPP模式的项目开展情况纳入项目实施机构年度效能绩效考评体系。各项目实施机构要加强内控管理,建立健全有效的监督机制,防止在招商对接、建设运营监管中出现违法违规现象。监察、审计等部门要加强对引资工作全过程的监督,确保规范运作,程序合法,公开透明。

七、附则

本方案涉及前期经费奖励按现行财政体制分级承担,市本级项目由市财政全额承担,县(市、区)项目市财政承担三分之一,有效期至2017年12月31日。本方案由市财政局负责解释。

 

 

抄送:市委办公室,市人大常委会办公室,市政协办公室,市纪委办公室。

南平市人民政府办公室          2016年3月30日印发

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